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刘慧勇:大规划系列之(十一)—净化美化生态区域
更新时间:2016-1-18 18:21:35来源:《中国投资》

    刘慧勇   中国投资协会副会长  投资咨询专业委员会会长

    在全部国土当中,除了城区、郊区和农牧林区之外,其他区域主要由环境保护区和旅游风景区构成,其中夹杂少量可耕地与草原林地,本文将其统称为生态区域。我国生态区域总面积接近430万平方公里,约占整个国土面积的45%,大部分集中于西部,小部分散布于东中部。尽管其总面积广大,但因人口稀少、可开发经济资源有限,过去没有从经济发展角度给予足够重视。随着国民经济转型,需求结构升级,生态环境要求提高,“十三五”需要根据中共中央建议强调的绿色发展理念,认真制定生态区域的保护与开发规划。
    旅游休闲给生态区域带来新机遇
    由于科技进步加快,劳动生产率与人均收入提高,节假日增多,人均寿命延长,今后我国经济转型、需求结构升级的一个突出表现,将是增加旅游休闲。这种大趋势,正在逐渐改变人们的生活理念与生活方式。在此背景下,无论泰山、华山等历史老景点,还是九寨沟、张家界等后开发的新景区,一到旅游旺季,都人满为患。这清楚表明,现有旅游休闲景区,已经远远满足不了日益增长的客观需求,除了改善提升现有景点和景区外,还需要开辟新的旅游景点,增加新的休闲景区。
    开辟新的旅游景点和休闲景区,给全国各地的生态区域都带来前所未有的发展机遇。我国东中部区域虽然旅游景点景区开发较早较多,但也还有很大的发展空间。其实,东中部区域尽管总体上人口密度较高,城镇较为密集,也还存在一些空气清新、景色秀美的地方,因交通不便而没有被开发。通过路网建设,交通条件改善,这样的地方必将越来越多地被开辟为新的旅游景点和休闲度假景区。
    开辟新景区的更广阔空间,在我国西部。首先是内蒙、陕西、宁夏、甘肃、四川、重庆、贵州、广西和云南,由于靠近人口稠密的东中部,其生态区域中潜在的旅游休闲资源,较易得到开发。近年掀起的四川西部暑假旅游热,预示着新景区建设高潮的来临。大西部的西藏、青海与新疆,由于其自身独特的自然景观与多彩的民族风情,对游人具有更强的吸引力,只要解决交通瓶颈问题,同样能够顺势而上,发现培育出更多的旅游休闲新景区。
    旅游休闲景点增多,旅游休闲人数与活动方式增加,相应要求提高旅游休闲产业的住宿接待能力。为了满足这种需求,除了需要在景点景区附近适当增建一些较大的旅店外,扶持家庭旅店也是一条重要措施,可以为生态区域增添活力。不难想象,日落黄昏后,夜幕降临时,在西部生态区域中的人烟稀少地带,连接城镇和通往景区的公路沿线,徒步、骑车旅行甚至一些自驾车的游客,忽然见到路边不远处的农牧民家庭旅店,该是多么高兴。对于扶持家庭旅店来说,以下两项政策非常有必要。一是适当扩大生态区域农牧民的住宅建设用地面积,允许修建经营有停车场和小型游泳池的家庭旅店。二是鼓励家庭旅店加入互联网,要求电信企业为人烟稀少地带的家庭旅店提供低价甚至免费Wifi。
    沙漠与雪山同样需要绿色发展
    在我国西部广阔的生态区域中,有很大一部分是无边的沙漠戈壁、大片的冻土湿地与绵延的雪山峻岭。这部分不适宜人类居住的国土,也很宝贵,也需要绿色发展。此类区域的绿色发展,主要是加强自然保护,在避免人为破坏的前提下,适当加以开发利用。实际上,有不少雪山,如允许攀登的珠穆朗玛峰和著名景点四姑娘山、玉龙雪山等,早已得到很好的保护与利用。经验证明,只要处理得当,保护与利用并非水火不容,而是可以做到鱼熊兼得。
    规划上述不宜居地带的绿色发展,需要以保护为前提,利用做重点,也就是坚持“保护第一,利用第二”的原则。其实,真正把好利用关,精心选择,恰当利用,严禁过分开发,就是切实的保护。大量的国际经验表明,划定自然保护区,设立国家公园,能够兼顾保护与利用两个方面,是确保生态区域绿色发展的有效途径。借鉴发达国家成功经验,应当将更多划定自然保护区、增设各种类型国家公园,作为重要的战略举措,纳入国家和有关省区的“十三五”规划。
    增设国家公园净化美化生态区域
    增设国家公园与扩展自然保护区,二者相互补充,异曲同工,都是净化美化生态区域不可缺少的重要措施。相对而言,划定自然保护区,更偏重于保护原生态,而不求利用;设立国家公园,首要目的也是加强生态保护,但在保护前提下可适当利用。二者之间的这种差别,是由各种区域的特定自然条件决定的。对于那些生态条件较为脆弱、增加人类活动就可能破坏生态的地带,应当划定为自然保护区。适宜开辟为国家公园的地方,除了必须具备独特的保护价值外,还应当能够承受适度的旅游观光活动,不至造成生态破坏。
    本着绿色发展理念,大力建设生态国家,“十三五”需要对生态区域中哪些地带有必要划定为自然保护区,哪些地方应当开辟为国家公园,制定出具有长远指导意义的整体规划。同时还应当依据这样的整体规划,进一步明确“十三五”期间新增哪些国家公园。建设国家公园,比划定自然保护区,需要更多的投入。换个角度则可以说,建设国家公园不仅对本期的经济增长拉动作用更大,而且可为将来发展旅游业、优化产业结构奠定基础,更多增加税收来源。因而,从长期看,建设国家公园的环保作用、社会效益、宏观经济效应与未来的财税回报,都很丰厚,值得国家为此增加财政投入。
    那么,“十三五”建设国家公园所需的大量资金从何而来呢?由于国家公园建成后会大量增加政府资产,同时其社会经济效益和财税回报效应都将在未来显现,按照负债对应资产的道理与赋税公平负担的原则,“十三五”用于国家公园建设的财政资金,主要应当通过发行专项国债来筹集,而不宜使用本期税收。如果主要用本期税收建设国家公园,其实质就是强迫纳税人为几十年乃至数百年后的政府,积累大量的优质资产。这种征税发财的不公平做法,超过一定限度,不仅直接影响其他公益事业的发展,还会加重企业和个人的税负,严重削弱经济发展活力。因而,“十三五”要顺利解决国家公园建设资金来源问题,必须牢固树立国家财政合理负债的理念,在国内资金市场可吸纳的限度内,敢于根据实际需要发行“国家公园建设专项国债”。为降低融资成本,避免高息发行超长期国债,可将每期专项国债的期限选择为3-5年,到期时再借新还旧,滚动发行。
    大力加强生态区域交通设施建设
    大力加强交通设施建设,是净化美化生态区域、助推旅游休闲产业发展不可缺少的重要措施。制约我国旅游休闲产业进一步大发展的最主要瓶颈,是现有景区交通运输紧张,多数待开发景区和国家公园尚未修通甚至没有开始勘察设计道路。“十三五”规划加强生态区域的交通设施,既是完善社会基础设施、实现绿色发展与地区间协调发展的客观需要,又是国民经济新常态下稳增长、促就业的积极措施。
    为净化美化生态区域,加强其交通基础设施建设,需要贯彻绿色发展观念,大力提高电动化、轨道化与立体化水平。交通运输电动化,不仅可以直接减少车辆沿途的废气排放,还能够为核聚变清洁新能源的海量使用,准备必要的条件。为此,生态区域无论修筑新路还是改造老路,在设计方案中都必须充分考虑电动车辆的充电设施配套建设问题。
    与公路相比,轨道交通具有运量大、速度快、乘坐舒适与占地较窄等特点。在地广人稀的生态区域,长途旅行高铁既快速又舒适。通往游客众多、寸土寸金的著名景区,运量大、用地少的铁路专线,能够在有效缓解交通紧张问题的同时,较好保护景区环境。因此,“十三五”应当显著增加我国的铁路网规划总里程,在广阔的生态区域更多规划一些铁路交通干线和通往旅游休闲景点的铁路专线,提高旅游休闲交通的轨道化水平。
    在旅游休闲景区和国家公园,一方面为了拓宽视野、有利观瞻,另一方面为了减少土地占用对自然景观的破坏,无论公路还是铁路,都应当根据地形特点,逢山多通隧道,跨树多架长桥。同时还应大力发展空中交通,尤其是低空的通用航空,与陆地交通相配合,形成立体交通体系。如此建设高质量的交通设施,并非奢侈浪费,与低质低价高频率拆毁重建相比,算总账是节约的。