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刘慧勇:大规划系列之(十)—创新提升农牧林区
更新时间:2016-1-18 18:14:43来源:《中国投资》

    刘慧勇   中国投资协会副会长   投资咨询专业委员会会长

    过去二三十年,我国城市高楼林立,变化巨大,农村面貌改变不大。今后二三十年,由于富余的劳动力进城,人口大量减少,农牧林区的面貌将要发生显著变化,呈现出明显不同于目前的清新景象。制定“十三五”规划,需要顺应这种客观的发展趋势,在推广农业科技、优化经营模式、修订土地法规、健全社保政策等诸多方面,积极改革创新,切实采取措施,努力把农牧林区稳步推上新台阶。
    规模经营——农牧林业的发展方向
    无论从人均土地面积与人均农业收入角度说,还是从农业科技应用与劳动生产率提高的角度看,我国农牧林业都急需向规模化经营的方向发展。看不准这个大方向,或者虽有一定认识但却缺少紧迫感,因而优柔寡断,得过且过,不敢采取有力措施促进规模化经营,其结果必然是延缓农牧林业现代化的发展进程,不利于中国梦的早日实现。
    目前我国农村的人均土地面积不足3亩,3-4口之家承包土地平均10亩左右。单靠农业经营,总收入有限,肯定无法脱贫,因而需要另寻它途。实际上,我国农村大多数的富裕家庭,都主要通过打工经商等其他途径取得收入,而把种地当成副业,甚至种或不种,对他们来说已经是无所谓的事情。这种状况,显然不可持续。要使农户专心务农,必须大幅度增加户均土地面积,走规模化经营的道路。
    由于同一村庄的农田存在种类和等级差别,各家各户承包的为数很少的十来亩田地,并不是集中成一块,而是按不同种类和等级分散为多个小块,其中最大的一块,也不过几亩,小的仅为窄窄的一条垅。这样的地块分割,显然不利于机械化耕作与收割,不便于田间管理,甚至有损各家各户保持土壤肥力的积极性。因而,从推广农业科技和提高劳动生产率的角度考虑,也急需改变现状,让人为分割的小块土地连成片,实行规模化经营。
    减少人口——农牧林区的必然趋势
    一个简单的算数道理,在全国耕地总面积不变的条件下,大幅度增加农村户均土地,实行规模化经营,必须相应大比例减少农户的数量。即使比照解放初土改前中农家庭的土地拥有量,实现规模化经营,每家农户至少需要种植40-50亩土地。在东北黑龙江省的黑土地上,由于大面积额的机械化耕作能够节省人力,单个农户的最佳种植规模,可以达到300-500亩。进一步说,如果准许优秀的种田专业户雇工耕作,那么,上千亩乃至近万亩的大规模机械化耕作,则将更加显著地提高农业劳动生产率。
    按人均15亩耕地考虑,全国农村18亿亩耕地,大约可以容纳1.2亿农业人口。这就是说,目前的6亿多农村人口,需要大量向城镇转移。具体地说,今后二三十年我国农村的人口转移总量,可能接近5亿人,约占农村现有人口的80%。顺利实现如此巨量的农村人口转移,需要尽可能增多渠道,除了到国内城镇谋求发展外,还应当鼓励一些有条件的人,到地广人稀、缺少劳动力的国家和地区,去学习、经商、投资办企业,以及工作与定居。
    这样大幅度地减少农村人口,利弊如何?简要地说,其利主要有二。一是大量增加农村人均土地资源,因而能够在稳定粮价的同时,大幅度提高农村人均务农收入,明显缩小甚至消除城乡人均收入差距。二是便于推广农业先进技术,使用大型农业机械,显著提高农业劳动生产率,防止小块分散的农田被废耕,保证粮食稳产高产。人们最担忧的弊端,也有两点。其一,规模化经营节省下来的农村劳动力,如果走不出去,怎么办?其二,出去务工与创业的农民,如果失败了,怎么办?
    仔细分析,不难看出,上述两弊与两利,并非同一层次的问题。两利关系大局与长远,属于根本性利好;而两弊则是前进中可能出现的问题,应当在前进中设法解决。其实,切实解决上面那两个值得忧虑的问题,化消极为积极,变被动为主动,能够使我国的社会经济发展水平跃上一个新台阶,让农村面貌大为改观,并且显著提高国民整体素质。概括为一句话,就是可以使我国农村彻底摆脱贫困,大幅度缩小我国与发达国家之间的差距。显然,这是一条无论多么艰难,都必须走好的道路。
    土地流转——农牧林区的改革重点
    实现上述目标的关键,是深化农村土地流转制度改革,适当修订土地法。土地流转制度不健全,土地法存在缺陷,土地流转不畅,一方面使大量的人口被长期吸附在小块土地上,收入微薄,另一方面又使优秀农户无法获得适宜规模化经营的土地,务农收入无法提高。这样的制度不改革,这样的法律不修订,农牧林业的规模化经营就无法实现,农村的落后面貌就难以改变。这是显而易见的道理,无需过多论证,需要进一步讨论的问题,是应当怎样改革土地流转制度,如何修订土地法?
    改革土地流转制度,修订土地法,首先必须明确目标,就是要能够稳健有力地、合理合法地促进土地流转。这一目标需要体现在以下两个方面。一方面,应当能够使不愿意继续种植小块土地的农民,可以方便地有偿转让或出租自己承包的土地,除了照章纳税和提取一定量的社保基金外,转让与出租土地的所得,不会被上层组织截留。另一方面,应当能够让愿意规模化经营大片土地的农民,可以方便地购买或租赁到他人的土地,所购买的土地既可以长期使用,又允许进行再转让、出租或者赠与、继承。
    实行上述改革,可以加快土地流转,加速新农村建设,有利于农民,有利于国家,但不利于农村集体所有各层组织的实际控制人群,有可能遭到他们或其代言人的反对。在上个世纪60年代初实践证明“一大二公”的人民公社不利于发展农业生产后,农村集体所有制曾经退回到“三级所有,队为基础”。当实践进一步表明,生产队的集体耕作仍然不利于粮食生产,改行家庭联产承包责任制时,对集体土地究竟归几级所有,至今没有明确说法,更不要说从法律角度明确各级集体组织与农户之间的产权比例多少了。从近年有偿征用农村土地过程中的地价分配情况看,农户实际所得不到一半,自然村即原来作为“三级所有”基础的生产队基本没拿钱,大部分被原来“三级所有”的大队与公社两层,即现在的村委会和乡镇政府截留了。
    因此,改革土地流转制度,修订土地法,需要切实解决的核心问题,是要恰当处理承包农户与村委会、乡镇政府三者之间的利益关系,立法保障农户的权益。在此问题上笔者的观点,是赞同土地转让收入全部归承包农户所有,在土地管理部门办理土地证过户的过程中,县政府可以向地产买卖双方征收土地交易税,省级和中央政府可以从售地农户所得的土地转让金中提取专项社保基金,为农村无地居民提供最低生活保障,村委会和乡镇政府不再参与转让地价的分配。
    健全社保——农牧林区的稳定基石
    在我国现阶段,由于收入差距扩大,贫富悬殊,无论城镇还是乡村,都急需健全社会保障制度,让最弱势的群体也能获得基本生活保障。一些人认为,农村人承包土地,土地就是农村居民的最低生活保障,只要坚持土地承包制不变,农村居民的生活就有保障。他们的这种看法,高估了土地承包数量和收入水平,在社保问题上割裂城乡,固化城乡二元结构,既不利于城乡社保一体化的构建,又妨碍土地流转制度改革和农牧林业的规模化经营,阻碍农业现代化进程。
    事实上,由于人均承包的土地很少,单靠种田收入已经不能满足农村居民的正常消费支出,更不要说住院治病了,因而把大量农民禁锢在小片土地上,根本无法脱贫。从根本上说,要使包括农民在内的全体国民能够获得良好的社会保障,必须提高劳动生产率,增加产出。加速土地流转,实现规模化经营,虽然减少农户,却可增产粮食,能够为健全社保增加物质基础。
    在土地流转过程中,不想继续耕种所承包的土地,而愿意出售或者出租土地的人家,多数都是找到了比种地收入更多的打工或经商办厂机会。通过土地转让或出租取得收入,对他们事业的发展更有帮助,因而不需要领取社会低保。少数没有找到更好机会、却又愿意出售或者出租承包土地的人家,大致可以分为两类,一类是体弱多病、无力耕种田地者,另一类是极个别的懒惰或不务正业者。对这两类人,不允许他们出售或出租土地,逼迫他们种地,产量也不会高,实际是浪费土地资源,显然还不如鼓励土地流转,让田地在种粮大户手中增产。这些人只要从出售土地的收入中拿出一定比例缴纳专项社保基金,即可从政府社保机构领取生活保障金。
    实行土地流转、加快规模化经营后,健全农村社保的重点领域有三。一是给予无地农户最低生活保障,二是实行城乡一体化的医疗保险,三是提升包括开通公益校车和普及高中在内的农村12年义务教育。基本生活、医疗和教育得到保障,农村就会稳定。开通公益校车并将义务教育延长到12年,可以显著降低农村中小学生的辍学率,大幅度提高农村青年的受教育程度,有助于农村剩余劳动力向外转移,为减少农村人口创造良好条件。过去二三十年,我国城市高楼林立,变化巨大,农村面貌改变不大。今后二三十年,由于富余的劳动力进城,人口大量减少,农牧林区的面貌将要发生显著变化,呈现出明显不同于目前的清新景象。制定“十三五”规划,需要顺应这种客观的发展趋势,在推广农业科技、优化经营模式、修订土地法规、健全社保政策等诸多方面,积极改革创新,切实采取措施,努力把农牧林区稳步推上新台阶。
    规模经营——农牧林业的发展方向
    无论从人均土地面积与人均农业收入角度说,还是从农业科技应用与劳动生产率提高的角度看,我国农牧林业都急需向规模化经营的方向发展。看不准这个大方向,或者虽有一定认识但却缺少紧迫感,因而优柔寡断,得过且过,不敢采取有力措施促进规模化经营,其结果必然是延缓农牧林业现代化的发展进程,不利于中国梦的早日实现。
    目前我国农村的人均土地面积不足3亩,3-4口之家承包土地平均10亩左右。单靠农业经营,总收入有限,肯定无法脱贫,因而需要另寻它途。实际上,我国农村大多数的富裕家庭,都主要通过打工经商等其他途径取得收入,而把种地当成副业,甚至种或不种,对他们来说已经是无所谓的事情。这种状况,显然不可持续。要使农户专心务农,必须大幅度增加户均土地面积,走规模化经营的道路。
    由于同一村庄的农田存在种类和等级差别,各家各户承包的为数很少的十来亩田地,并不是集中成一块,而是按不同种类和等级分散为多个小块,其中最大的一块,也不过几亩,小的仅为窄窄的一条垅。这样的地块分割,显然不利于机械化耕作与收割,不便于田间管理,甚至有损各家各户保持土壤肥力的积极性。因而,从推广农业科技和提高劳动生产率的角度考虑,也急需改变现状,让人为分割的小块土地连成片,实行规模化经营。
    减少人口——农牧林区的必然趋势
    一个简单的算数道理,在全国耕地总面积不变的条件下,大幅度增加农村户均土地,实行规模化经营,必须相应大比例减少农户的数量。即使比照解放初土改前中农家庭的土地拥有量,实现规模化经营,每家农户至少需要种植40-50亩土地。在东北黑龙江省的黑土地上,由于大面积额的机械化耕作能够节省人力,单个农户的最佳种植规模,可以达到300-500亩。进一步说,如果准许优秀的种田专业户雇工耕作,那么,上千亩乃至近万亩的大规模机械化耕作,则将更加显著地提高农业劳动生产率。
    按人均15亩耕地考虑,全国农村18亿亩耕地,大约可以容纳1.2亿农业人口。这就是说,目前的6亿多农村人口,需要大量向城镇转移。具体地说,今后二三十年我国农村的人口转移总量,可能接近5亿人,约占农村现有人口的80%。顺利实现如此巨量的农村人口转移,需要尽可能增多渠道,除了到国内城镇谋求发展外,还应当鼓励一些有条件的人,到地广人稀、缺少劳动力的国家和地区,去学习、经商、投资办企业,以及工作与定居。
    这样大幅度地减少农村人口,利弊如何?简要地说,其利主要有二。一是大量增加农村人均土地资源,因而能够在稳定粮价的同时,大幅度提高农村人均务农收入,明显缩小甚至消除城乡人均收入差距。二是便于推广农业先进技术,使用大型农业机械,显著提高农业劳动生产率,防止小块分散的农田被废耕,保证粮食稳产高产。人们最担忧的弊端,也有两点。其一,规模化经营节省下来的农村劳动力,如果走不出去,怎么办?其二,出去务工与创业的农民,如果失败了,怎么办?
    仔细分析,不难看出,上述两弊与两利,并非同一层次的问题。两利关系大局与长远,属于根本性利好;而两弊则是前进中可能出现的问题,应当在前进中设法解决。其实,切实解决上面那两个值得忧虑的问题,化消极为积极,变被动为主动,能够使我国的社会经济发展水平跃上一个新台阶,让农村面貌大为改观,并且显著提高国民整体素质。概括为一句话,就是可以使我国农村彻底摆脱贫困,大幅度缩小我国与发达国家之间的差距。显然,这是一条无论多么艰难,都必须走好的道路。
    土地流转——农牧林区的改革重点
    实现上述目标的关键,是深化农村土地流转制度改革,适当修订土地法。土地流转制度不健全,土地法存在缺陷,土地流转不畅,一方面使大量的人口被长期吸附在小块土地上,收入微薄,另一方面又使优秀农户无法获得适宜规模化经营的土地,务农收入无法提高。这样的制度不改革,这样的法律不修订,农牧林业的规模化经营就无法实现,农村的落后面貌就难以改变。这是显而易见的道理,无需过多论证,需要进一步讨论的问题,是应当怎样改革土地流转制度,如何修订土地法?
    改革土地流转制度,修订土地法,首先必须明确目标,就是要能够稳健有力地、合理合法地促进土地流转。这一目标需要体现在以下两个方面。一方面,应当能够使不愿意继续种植小块土地的农民,可以方便地有偿转让或出租自己承包的土地,除了照章纳税和提取一定量的社保基金外,转让与出租土地的所得,不会被上层组织截留。另一方面,应当能够让愿意规模化经营大片土地的农民,可以方便地购买或租赁到他人的土地,所购买的土地既可以长期使用,又允许进行再转让、出租或者赠与、继承。
    实行上述改革,可以加快土地流转,加速新农村建设,有利于农民,有利于国家,但不利于农村集体所有各层组织的实际控制人群,有可能遭到他们或其代言人的反对。在上个世纪60年代初实践证明“一大二公”的人民公社不利于发展农业生产后,农村集体所有制曾经退回到“三级所有,队为基础”。当实践进一步表明,生产队的集体耕作仍然不利于粮食生产,改行家庭联产承包责任制时,对集体土地究竟归几级所有,至今没有明确说法,更不要说从法律角度明确各级集体组织与农户之间的产权比例多少了。从近年有偿征用农村土地过程中的地价分配情况看,农户实际所得不到一半,自然村即原来作为“三级所有”基础的生产队基本没拿钱,大部分被原来“三级所有”的大队与公社两层,即现在的村委会和乡镇政府截留了。
    因此,改革土地流转制度,修订土地法,需要切实解决的核心问题,是要恰当处理承包农户与村委会、乡镇政府三者之间的利益关系,立法保障农户的权益。在此问题上笔者的观点,是赞同土地转让收入全部归承包农户所有,在土地管理部门办理土地证过户的过程中,县政府可以向地产买卖双方征收土地交易税,省级和中央政府可以从售地农户所得的土地转让金中提取专项社保基金,为农村无地居民提供最低生活保障,村委会和乡镇政府不再参与转让地价的分配。
    健全社保——农牧林区的稳定基石
    在我国现阶段,由于收入差距扩大,贫富悬殊,无论城镇还是乡村,都急需健全社会保障制度,让最弱势的群体也能获得基本生活保障。一些人认为,农村人承包土地,土地就是农村居民的最低生活保障,只要坚持土地承包制不变,农村居民的生活就有保障。他们的这种看法,高估了土地承包数量和收入水平,在社保问题上割裂城乡,固化城乡二元结构,既不利于城乡社保一体化的构建,又妨碍土地流转制度改革和农牧林业的规模化经营,阻碍农业现代化进程。
    事实上,由于人均承包的土地很少,单靠种田收入已经不能满足农村居民的正常消费支出,更不要说住院治病了,因而把大量农民禁锢在小片土地上,根本无法脱贫。从根本上说,要使包括农民在内的全体国民能够获得良好的社会保障,必须提高劳动生产率,增加产出。加速土地流转,实现规模化经营,虽然减少农户,却可增产粮食,能够为健全社保增加物质基础。
     在土地流转过程中,不想继续耕种所承包的土地,而愿意出售或者出租土地的人家,多数都是找到了比种地收入更多的打工或经商办厂机会。通过土地转让或出租取得收入,对他们事业的发展更有帮助,因而不需要领取社会低保。少数没有找到更好机会、却又愿意出售或者出租承包土地的人家,大致可以分为两类,一类是体弱多病、无力耕种田地者,另一类是极个别的懒惰或不务正业者。对这两类人,不允许他们出售或出租土地,逼迫他们种地,产量也不会高,实际是浪费土地资源,显然还不如鼓励土地流转,让田地在种粮大户手中增产。这些人只要从出售土地的收入中拿出一定比例缴纳专项社保基金,即可从政府社保机构领取生活保障金。
    实行土地流转、加快规模化经营后,健全农村社保的重点领域有三。一是给予无地农户最低生活保障,二是实行城乡一体化的医疗保险,三是提升包括开通公益校车和普及高中在内的农村12年义务教育。基本生活、医疗和教育得到保障,农村就会稳定。开通公益校车并将义务教育延长到12年,可以显著降低农村中小学生的辍学率,大幅度提高农村青年的受教育程度,有助于农村剩余劳动力向外转移,为减少农村人口创造良好条件。