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刘慧勇:大规划系列之(九)—精心规划新型城郊
更新时间:2016-1-18 18:06:49来源:《中国投资》

    刘慧勇    中国投资协会副会长   投资咨询专业委员会会长

    截止2014年底,我国城镇化率为54.77%,比上年升高1.04个百分点。按此粗略推算,2020年底,我国城镇化率将达到60%,2040年上升到80%,开始奔向85%甚至90%。如此日趋增多的城镇人口,其实际生活质量,不仅取决于城区设施建设的好坏,同时还将在很大程度上受到郊区环境的影响。因而,精心规划,加快建设美丽、清洁、舒适的新型城郊,是提高郊区住户与城区市民生活质量的共同需要。
   
为市民服务——郊区规划指导思想
    由于全国绝大多数人口将住进城镇,成为市民,从人数上说,以人为本,在很大程度上也就成了“以市民为本”。城市郊区环绕城镇,把“为市民服务”作为规划新型城郊的指导思想,不仅能够充分体现“以市民为本”的精神,而且可以美化郊区环境,给郊区住户带来巨大商机,显著提升郊区的人均收入和福利待遇,实际上是全面的“以人为本”。
    遵循“为市民服务”的指导思想,精心制定城市郊区发展规划,首先需要了解今后的市民最需要城郊提供什么?从物质方面说,市民很可能最喜欢郊区种植的新鲜蔬菜与瓜果,如果闲暇时间能够带着孩子去亲手采摘,则更好。从精神方面说,市民很可能需要郊区就近提供游乐休闲场所,放松心情,与大自然亲近。精神与物质相结合,一些富裕的市民,还会愿意购得农家小院,作为自己的乡间别墅,提升居住档次。
用“以人为本”原则衡量,上述需求,合情合理。因而,理性的政策选择,应当是顺其自然,顺势而为。这就是说,按照“为市民服务”的指导思想,需要重点围绕上述三个方面的市民的需求,确定城郊发展目标,规划城郊发展蓝图。毫无疑问,要实现上述目标,良好的生态环境不可缺少,同时还不应用塞车的烦恼。因而,新型城郊应当达到的基本条件,是美丽、清洁、舒适,再加交通便捷。
新型城郊的人口预测与土地利用规划
   
(一)新型城郊的人口预测
    人口数量,是制定区域发展规划不可缺少的基本数据。预测新型城郊的适度人口数量,关键要看客观需求。担负“为市民服务”的职能,所需的郊区人口,既不能太少,又不可过多,应当适量。由于为市民服务的城郊产业,多数都是劳动密集型的,郊区人口太少,无法满足需要。反之,如果郊区人口过多,由于“为市民服务”形成的总产值有限,势必拉低城郊人均纯收入,不利于郊区住户提高生活水平。
    从长期发展趋势看,只要放开户籍限制,允许劳动力自由流动,受市场规律调节,城郊人口必然趋向“为市民服务”所需的适度数量。因而,适度的郊区人口,无疑会与城区市民数量直接相关。按30年后城镇化率达到85%、加上郊区人口总计达到90%进行估算,粗略地说,郊区人口与城区市民之间的比例,应当趋近于1:17。每个城市都可在预测本市未来人口的基础上,按此比例大致估算自己的郊区人口数量。譬如,2045年城区人口将增加到1700万人的特大城市,郊区人口100万人较为适宜;城区340万人,郊区20万人即可。按全国总人口14亿人计算,城区总人口达到11.9亿人时,郊区总人口7000万人较为适量。
  
  (二)新型城郊的土地利用规划
    在城镇化进程中,随着城市人口增加,城区逐渐向郊区扩展,将一部分郊区土地变为城市建设用地。相应地,郊区则向外扩展,把郊县或邻近乡镇变成郊区。以往在此过程中,城市规划更多考虑的是如何征用郊区土地,以满足城区扩展需求,较少从城郊发展的角度考虑土地利用问题。今后则需要改变上述思路,反过来侧重从新型城郊建设的角度,精心考虑城郊土地利用的问题。
    “十三五”制定新型城郊的土地利用规划,需要遵循的首要原则,就是要大力保护近郊良田,严禁将良田规划为建设用地。与此配套,应当遵循的第二个原则,就是要充分利用远郊不宜耕土地扩建新城区。以上两条相结合,新建城区将会伸展到新型城郊当中,一部分新型城郊则会比某些新建城区距离市中心还要近。城区与近郊如此交错融合,构成新型都市圈,有助于优化都市圈的生态环境,推进城乡一体化,可提升都市圈全民的生活质量。
    对于严加保护的郊区土地,哪些可以因地制宜,用于种植有机的水稻玉米等粮食作物,哪些可以用于建设市民喜欢带着孩子来采摘的菜园与果园,哪些适宜开辟为市民喜欢的、可与大自然亲近的游乐园与农家乐,哪些因主人外出务工经商而空置下来的农村住宅用地,可以转让给富裕市民修建乡间别墅,不宜制定很详细的规划,而应交给市场进行调节。政府有关部门可以对此提出指导性意见,供郊区农民参考,最终由农民自主决策。
 
   新型城郊的基础设施规划重点
    新型城郊的基础设施建设规划,需要突出交通与供排水两大重点。
  
  (一)新型城郊的交通建设规划
    为保护近郊良田,使新型城郊更好为市民服务,自然需要在远郊不宜耕土地上扩建新城区。要使这些新城区居民到市中心去的往返时间不是很长,必须预先规划好中心城区到各个新城区之间的高速路与快速轨道交通线。为了能够对所经郊区充分发挥辐射作用,快速轨道交通线设置的车站不能过少,站与站之间的间距不宜过大。而要保证轨道交通能够快速运行,每趟列车停靠的车站又不宜过多,间距应当较长。采取有序错开前后相邻车次各自经停的车站的办法,不难做到这一点。
    既要便利郊区交通,又能够保持郊区环境清幽,新型郊区内的道路设计应当精细,从各个方向进出村庄、采摘园、农家乐和游乐场的道路,都可考虑单行,以缩窄每条道路的宽度,同时又可以保持车流畅通。
   
(二)新型城郊的供排水设施建设规划
    规划新型城郊的供排水系统,一定要坚持卫生与环保高标准。即使是建在远郊区的独立小自来水厂,也都必须严格按照我国《饮用水卫生标准-2006》的要求,做到全面达标。只有这样,市民在节假日才敢放心地到郊区农家乐休闲娱乐,新型郊区才会既清静又繁荣,成为全体市民的乐园。
新型城郊的采摘果园、采摘菜园和农家乐等游乐休闲场所增多后,节假日到郊区休闲娱乐的市民多了,污水的处理与排放,就会成为不容忽视的大问题。同时又应看到,郊区农田需要大量有机肥料,具有积极利用生活污水、变废为宝的天然优势。因此,为了保持郊区水系清洁,景色秀美,在规划新型郊区的水系统时,应当积极利用先进技术,将生活污水与餐饮垃圾的发酵处理与农田灌溉紧密结合起来,形成良性循环。
  
  建设新型城郊需要的政策法规
   
(一)提升土地利用规划的法律效力
    以往20多年的实践表明,用近郊良田建设商品房,虽然给房地产开发商带来巨额利润,为地方财政增加大量买地收入,购房者确实也住的距离市中心较近,但良田被毁,城市生态环境遭到破坏,今后这种情况不应当再继续下去了。在“十三五”规划期,要把保护近郊良田的土地利用规划真正落到实处,必须加强立法,发现违规改变农田用途者,对相关责任人,务必严惩不贷。
    (二)制定便于土地合理流转的法规
    为使郊区土地得到规模化利用,既为市民提供良好的服务,又增加产出,大幅度提高经营者的人均收入,无论农田还是宅基地,都需要在保证基本用途不变的前提下,加快合理流转。因此,在“十三五”规划期间,急需加快土地流转立法,使要离开本乡本土到本地城区或他地他国另谋高就的人们,能够顺利地把自己名下承包的土地变现,并且能够将绝大部分变现资金收归己有,不被他人侵占。这就使立志在本乡本土扩大经营规模,谋求更大发展的人们,可以适当价格如愿购得所需的土地。只有这样,新型城郊发展规划才能减少阻力,较为顺利地实施。
   
(三)出台城乡社会保障一体化法规
    推行城乡社会保障一体化,对于建设新型城郊,让郊区人民都能够安居乐业,是一项不十分必要的社会政策。希望有关的法律法规,能够在“十三五”期间加快制定,尽早实施。为此所需的财政资金,近期可以通过发行市政债筹集,远期则应合理调整中央与地方财政的事权,主要通过划拨国有资产和适当发行社保国债来补充。
   
(四)优先开通城郊中小学公益校车
    提高中小学义务教育水平,是建设新型城郊不可缺少的内容。前面曾提到,郊区适量人口可能仅为城区人口的十七分之一,而郊区面积却可能需要达到城区的8倍,即郊区人口密度为城区的一百三十六分之一。这样郊区中小学生家庭到学校的距离,必然比城区远得多,平均说来在10倍以上。为了方便郊区中小学学生上下学,促进新型城郊建设,“十三五”应当开始考虑由市财政出钱,优先给郊区中小学开通公益校车。