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京津冀战略一周年:三大方向突破在即
更新时间:2015-2-27 9:54:04来源:上海证券报

    2015年2月26日是习近平总书记提出京津冀协同发展战略一周年,顶层设计方案《京津冀协同发展总规划》也有望近期发布。上证报记者梳理发现,京津冀协同发展一体化中,交通、生态环保和产业转移将成为突破点。
    京津冀,首次提出合作至今三十多年,概念几番演变,从首都经济圈、环渤海经济圈、京津冀一体化到京津冀协同发展,名字的更迭承载了内涵变化,从以首都北京为中心、服务首都经济逐渐演变成区域协同发展,产业衔接、功能定位各有侧重,更符合各方利益。

  ⊙记者 姜隅琼 于祥明 李雁争 梁敏

  三十年破题

  早在上世纪80年代,1982年版的《北京市建设总体规划方案》就首次提出“首都圈”概念并进行首都圈规划

  2014年2月26日,中共中央总书记、国家主席习近平在北京主持召开座谈会,专题听取京津冀协同发展工作汇报,强调实现京津冀协同发展是一个重大国家战略,要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进,加快走出一条科学持续的协同发展路子来,并从顶层设计、产业对接、环境生态、交通网络等方面提出7点要求。

  随后的3月5日,国务院总理李克强在政府工作报告中提出,加强环渤海及京津冀地区经济协作。由此,“京津冀”作为一个词组第一次在总理政府报告中出现。

  事实上,京津冀三地合作的渊源由来已久。上世纪80年代,1982年版的《北京市建设总体规划方案》首次提出“首都圈”概念并进行首都圈规划,之后10年首都圈并没有实质合作;1994年,国家计委首次提出打造环渤海经济圈的规划,覆盖京、津、冀、鲁、晋、辽及蒙中地区。

  进入新世纪,2004年11月,国家发改委启动了京津冀都市圈区域规划的编制;2011年“首都经济圈”写入国家“十二五”规划。不过由于三地政府协同性不够,同一概念各自表述,在实际操作中,各方利益不完全一致,跨区协调难度大,顶层规划编制进展也较慢,多次搁置。

  新一届领导集体聚焦地区发展,习近平一直十分关心京津冀协同发展问题。2013年5月,他在天津调研时提出,要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。当年8月,研究河北发展问题时,再次提出要推动京津冀协同发展。

  在此之后,京津冀战略迅速推进。2014年3月,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》,提出将“京津冀”建设成为世界级城市群。8月,部委官员证实国务院已成立京津冀协同发展领导小组以及相应办公室,国务院副总理张高丽担任小组组长。

  小组成立以来,已经开了数次小组会议,专题研讨京津冀问题。2014年12月26日召开的京津冀协同发展工作推进会议,是国家对京津冀2014年的年度总结和2015年工作展望,会上研究了《京津冀协同发展规划纲要》。张高丽强调,加快推动交通一体化、生态环保、产业转移三个重点领域率先突破,抓紧确定2015年重点工作清单。这也是顶层设计《规划纲要》首次以正式文件形式出现。

  一时间,京津冀轨道交通、旅游、教育、科技、大气联防、新能源汽车推广以及税收协同等工作分头开展,各省政府密集签署合作协议。有天津市区级招商引资的负责人接受上证报记者采访时曾感叹,跑“部”进京比过去频繁多了,过去一个月都不一定出差,现在一周至少一两次来北京,三天一碰头,五天一大会。

  在去年12月召开的中央经济工作会议上,京津冀与一带一路、长江经济带并列作为我国区域发展三大战略,成为2015年经济工作重点。

  2月以来,有媒体报道,京津冀发展顶层设计方案《京津冀协同发展总规划》已完成,可能将于本月底正式发布。据悉,《规划》将明确三地区域定位,打造“两核三轴一带”,并将对产业布局、产业转移对象进一步明晰。此外,生态环境保护、交通一体化建设方面将有较大突破。

  交通一体化率先“起航”

  相关部委积极顶层设计,三地各自积极行动。梳理近一年来京津冀三地在交通领域的动作,其一体化“雏形”渐显

  新机场、一卡通、一小时交通圈……在京津冀上升为国家战略的“周年庆”之际,京津冀整体规划正在提速,交通一体化成为京津冀协同发展的优先领域,必将率先突破。

  去年10月末,交通运输部部长杨传堂主持召开部务会议,审议并同意《京津冀交通一体化率先突破任务分工方案(送审稿)》,意味着京津冀协同发展的顶层设计开始临近“落地”。此后在11月末,交通运输部副部长冯正霖在“京津冀协同发展论坛”表示,该部正会同有关方面组织编制京津冀协同发展交通一体化规划,将建立京津冀交通一体化实施项目清单,确保交通一体化能够取得真正实效。

  “京津冀交通一体化实施项目清单将从基础设施、交通运输、智能交通、港口航道、综合枢纽等领域,特别是在强化各种运输方式衔接、城际轨道交通、运输立体化等难点方面研究制定切实可行的推进措施,对项目清单实行消耗式管理,确保交通一体化能够取得真正的实效。”冯正霖说。

  据冯正霖透露,根据中央关于京津冀协同发展的战略要求,将以区域交通运输、资源统一配置和综合利用为主线,以基础设施、运输服务、管理制度、技术支撑和市场培育发展五个一体化为主攻方向,将京津冀地区打造成为我国全面深化交通运输改革的试验区,区域交通一体化的示范区和交通运输现代化的先行区,综合发挥交通运输在京津冀协同发展中的先行和保障作用。

  记者梳理后发现,京津冀地区交通一体化进程中,民航业已经先行一步。

  国家民航局已经发布《民航局关于推进京津冀民航协同发展的意见》,随后,京津冀三地机场协同发展战略合作框架协议在北京签署。按照这份意见的规划,民航局会完善北京首都机场服务首都核心功能的保障能力,确保北京新机场在2019年建成通航,届时将其打造为大型国际航空枢纽、京津冀区域综合交通枢纽。

  与此同时,周边其他机场的定位也已清晰。天津滨海机场将大力发展航空物流,石家庄机场要积极发展航空快件集散及低成本航空。

  记者了解到,北京新机场被称为京津冀协同发展“新引擎”,已于去年12月26日破土动工。根据国家发改委批复,新机场工程投资799.80亿元,空管工程投资41.6亿元,工期5年,计划2019年建成运营。

  相关部委在积极顶层设计,京津冀三地也各自积极行动。梳理近一年来京津冀三地在交通领域的动作,京津冀一体化“雏形”渐显。

  而据北京公交集团相关负责人透露,京津冀正在共同研究交通一卡通互联互通,未来三地交通一卡通将实现互联互通。

  河北省交通运输管理部门表示,京津冀交通“一卡通”推行工作将于2015年正式启动,计划到2017年同步实施交通刷卡互联互通。据了解,目前三地交通主管部门已达成基本共识,将统一京津冀地区“一卡通”的标准。届时,现有的刷卡终端以及卡片都会进行升级。

  天津市在经济工作会议上也将京津冀一体化视为发展机遇。按计划,今年天津在完善高速路网方面,打造天津综合交通枢纽,加快启动建设天津到石家庄的津石高速。规划京津“双城”轨道交通,在京津城际运行日益饱和的情况下,加快规划第二城际通道。到2015年,京津冀环线高速公路将全线建成通车。

  环保“协同防治”任重道远

  2014年5月,在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议上,国务院副总理张高丽指出,要把治理大气污染和改善生态环境作为京津冀协同发展的重要突破口

  在京津冀协同发展已上升到国家战略的同时,三地的环境污染压力日益增长,京津冀在环保领域的跨地区合作成为解决问题的必然选择。

  河北省社会科学院副院长彭建强介绍说,京津冀三省市同处海滦河流域,地理相连,共处同一个生态单元,在生态环境问题上,三省市任何一方都不可能独善其身,而必须是“同呼吸、共命运”,采取统一行动,实行联防联治。可以说近年加剧的“雾霾一体化”在倒逼推动京津冀协同发展的进程。

  为此,2014年5月,在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议上,国务院副总理张高丽指出,要把治理大气污染和改善生态环境作为京津冀协同发展的重要突破口。新修订的《环境保护法》强调要建立跨行政区域的环境污染、生态破坏联合防治协调机制。

  在中央“协同防治”精神的指导下,京津冀开啃“硬骨头”。

  在过去的一年里,京津冀建立重污染天气应急管理预案和联动响应机制;水利部组织编制《京津冀协同发展水利专项规划》,提出京津冀地区以水资源保护和水生态修复为重点,偿还生态环境欠账;津冀划定高污染燃料禁燃区,明确煤质要求,减少散煤使用;京津两市签署了“1+5”合作协议,其中特别强调“协同开展污染治理”……

  尽管如此,环境治理任重而道远。根据环保部的统计,2014年京津冀区域空气质量平均达标天数仍然不到全年五成,区域13个地级以上城市中十一个排在污染最重城市的前二十位之内,区域内PM2.5年均浓度平均超标1.6倍以上。

  面对重污染天气,环保部副部长翟青表示,京津冀环境协同治理在机制、制度建设还处于初期阶段,区域联防联控还有很大的强化空间。对重污染天气要有打持久战的准备。

  针对严峻的形势,京津冀三地出台了更有针对性的计划。1月27日,天津市人大第三次会议审议通过了《天津市大气污染防治条例》。这是继北京通过并实施《北京市大气污染防治条例》后,京津冀地区出台的第二部相关地方法规,强调在治理举措上的地区联动。

  《天津市大气污染防治条例》专设了区域大气污染防治协作的章节,提出要定期协商京津冀区域内大气污染防治重大事项,根据该地区防治需要,加快淘汰高污染排放车辆;三地政府建立重污染天气应急联动机制,协商采取应对措施;对在省市边界建设可能对相邻省市大气环境产生影响的重大项目,及时通报有关信息;加强与北京河北两地的大气污染防治科研合作,推动三地在节能减排、污染排放、产业准入和淘汰等方面环境标准统一。

  在《北京市大气污染防治条例》实施近一年后,北京市人大代表于1月25日开始审议市政府关于条例实施情况的报告。北京去年年均PM2.5浓度下降4%,没有达到5%的目标。对此,北京方面表示将加大财政支持力度,计划投入108.5亿元用于大气污染治理和节能减排,调整退出300家污染企业,同时呼吁京津冀在治理空气污染方面加强合作。

  据悉,河北正在研究制定大气污染治理的“加强版行动方案”——《河北省大气污染深入治理三年(2015-2017)行动方案》,有望在3月完成。

  产业协调发展最核心

  据了解,京津冀将打造“4+N”产业格局,即4个战略功能区和若干个合作共享平台

  在京津冀三大率先突破的领域中,产业协同发展最为核心,也是各方利益博弈最激烈的领域。

  从各方表态来看,在协同发展中,北京主要是加快疏解非首都核心功能,加快产业转移和人口分流,而天津和河北则是做好被疏解的功能及产业转移的承接与合作。

  “京津冀协同发展”在1月23日发布的今年北京市政府7项重点工作中被置于首位。针对京津冀协同发展,北京首要强调,“加快疏解非首都核心功能”。

  北京市发改委称,对于不符合首都战略定位的功能和产业,今年将出台一份“疏解”清单,疏解一批制造业、一批中心城区批发市场、一批院校、一批医院,以及若干个行政事业单位。

  从产业发展布局上,北京的思路已然明确:原则上不再发展一般制造业,做大做强战略性新兴产业,加快新一代信息技术、生物、新材料、航空航天、高端装备制造业创新发展;大力发展生产性服务业及节能环保朝阳产业。

  其实,上述工作思路早已在去年的一系列动作中体现出来。2014年北京市制定实施了《北京市新增产业的禁止和限制目录》,关停退出了392家一般制造业和污染企业,搭建了30个产业疏解合作平台,推进了53个产业转移疏解项目,拆除了中心城区36个商品交易市场,实施了128项污染防治和节能技改项目,中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个。

  最受关注的莫过于,曾创造大量经济效益、解决数万劳动力就业的北京动物园服装批发市场正式搬迁。

  作为动物园服装批发市场的“新家”,河北省在推动京津冀协同发展进程中动力最大,将全面承接京津产业和人口转移。

  早在去年初,河北就出台了《关于新型城镇化建设的意见》,提出以保定、廊坊为首都功能疏解的集中承载地和京津产业转移的重要承载地。其中,明确保定将承接北京部分行政、科教、医疗等功能。

  “承接合作”也是河北提及京津冀协同发展的关键词。去年,河北完成了多项产业对接项目,北京凌云化工整体搬迁邯郸,北汽集团黄骅整车项目建成投产,与北京共建曹妃甸现代产业实验区,与天津共建涉县天铁循环经济示范区。

  河北省省长张庆伟在1月上旬召开的河北两会上就表示,“河北配合国家搞好顶层设计,出台推动京津冀协同发展实施意见,梳理出64项重点工作,确定了40个承接合作平台,签署并实施京冀‘6+1’、津冀‘4+1’战略合作框架协议。”

  在部署今年工作重点时,河北提出,推动产业对接协作,抓好北京新机场临空经济区、京冀曹妃甸现代产业实验区、亦庄廊坊产业园和津冀涉县天铁循环经济示范区建设。

  天津则是强调借力引进北京部分产业和项目。天津市合作交流办主任张建国去年在天津政务网解读京津冀协调发展情况时就曾表示,“与北京市合作的主攻方向是承接北京非首都核心功能向外疏解,重点是高端制造业的加工环节,区域性、功能性总部基地,以及研发转化、创意设计、商贸物流等生产性服务业项目。”

  天津市市长黄兴国在1月25日召开的天津两会上表示,“深化与北京科技创新合作,加快建设未来科技城、滨海中关村科技园、京津中关科技城,打造京津国家级创新主轴。”

  2月15日,天津市发展改革、统计和行政审批会议上再次明确,在产业领域,编制指导目录和承接产业转移指导意见,完善功能承接平台建设。此外,还将出台实施承接非首都核心功能工作意见,谋划集中承载地和微中心,重点承接总部企业、教育医疗机构、行政事业单位和产业投资项目。

  据上证报记者了解,京津冀将打造“4+N”产业格局,即4个战略功能区和若干个合作共享平台。4个战略功能区分别是,曹妃甸产城融合发展示范区、新机场临空经济合作区、张承生态功能区、滨海中关村科技园。

  因此,分析人士预计,未来各地的政策着力点都会体现在上述4个战略功能区发展和建设上。