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财政部苏明:京津冀一体化发展与财税政策
更新时间:2014-8-26 15:19:41来源:本站原创发表

 

京津冀一体化发展与财税政策

——在“2014京津冀区域经济发展论坛”上的发言


财政部财政科学研究所  副所长  研究员   苏  明


    很高兴来到定州市参加这次论坛。京津冀一体化发展已上升为一种国家战略,中央高度重视,社会各个方面非常关注,这是我国整个区域发展战略的重要组成部分,不仅对京津冀地区而且对国家社会经济的长期可持续发展具有重大意义。财税政策是国家宏观调控的重要手段,也是国家治理的制度保障,在京津冀一体化发展中同样担负着重要职责。现在我主要从两个方面概要谈谈看法,首先谈近中期国家财政税收改革政策要点,然后谈财税政策如何在京津冀一体化中发挥作用。
    中央十八届三中全会,通过的《全面深化改革的决定》,对财政赋予新的定位,明确指出:财政是国家治理的基础和重要支柱,是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。习近平总书记非常重视财政改革,认为财政改革是全面深化改革的重点。最近中央政治局会议已讨论通过了《全面深化财税改革的总体方案》,这充分体现了财税改革的极端重要性和中央的高度重视。
    按照我的理解,近中期财政政策及财税改革要点主要包括五个方面:一是继续实施积极财政政策。2008年以来为了有效应对国际金融危机我国实施积极财政政策,对于促进经济增长和结构转型发挥了积极作用。考虑到目前我国经济下行和就业压力,国家仍有必要继续实行积极财政政策。近几年我国财政赤字和债务规模不断攀升,2013年财政赤字已达1.2万亿元,中央债务余额8.6亿元,地方债务余额约为20万亿,但赤字率约为2%,债务负担率约为50%,均在安全范围之内。所以,未来我国积极财政政策的基本走向是,应保持适度的赤字率、适度的债务率,并适度扩大预算内投资。这是改善民生和支持经济发展的客观需要,是积极财政政策的正确选择。二是明确财政支出的方向和重点。要大力支持“三农”,如加强农业农村基础设施建设、优化农业结构、支持农业服务体系和强化农业补助;要加强社会保障,包括提高社保支出比重,城乡社保标准水平逐步趋同,建立和完善社会保障预算;要把科技教育及环境保护作为支出重点,特别是鉴于当前中国的环境形势日趋严重,加强国家财政对环保的支持势在必行;要支持经济和产业发展。市场经济下,财政支持经济需改变过去“所有制”的理念,关键是按照国家的政策导向去扶持产业和企业。财政支持经济发展的手段也需创新,这主要包括投资补助、财政贴息、股权投资、支持担保事业、政策采购、政府资本和私人资本合作(PPP)等。三是着力推进税制改革和稳定税负。未来一个时期的税制改革是综合性系统性改革,既减税和增税并行。结构性减税包括营改增、企业所得税、个人所得税、出口进税、关税等。增税改革包括:资源税、环境税、碳税、房产税等。此外,今后要大力治理和规范税收优惠政策,未来税优惠应以西部大开发为主,其它地区的税收优惠到期的原则上要取消。四是深化财政体制改革,规范政府间财政关系。要调整和完善各级政府的事权划分,要适当上收中央的事权,如环境保护、社会保障、基础教育等方面的有关事权应由中央政府更多地承担责任,改变地方基层政府“小马拉大车”的状况。要调整中央和地方间增值税和所得税的分配比例,适当增加地方政府的分成。要按照中央要求,加快构建地方税体系,把未来出台的一些重要税种改革如资源税、环境税和房产税等,完全或大部分留给地方。还要通过制度创新,构建县级基本财力保障机制,按照“保机构运行、保工资发放、保基本民生”的目标,促使县域间基本财力和基本公共服务大致均等化。五是推进预算管理制度创新。审核预算由平衡和赤字向支出预算和政策拓展;大力提高预算透明度,公开制度、政策和收支细节;要试行编制中期预算框架和权责发生制政府财务综合报告,更全面地、前瞻地反映政府预算收支和政府总体财务状况。
     京津冀一体化需要从法律、制度、规划、政策等多方面采取综合改革措施,这当中一个非常重要的方面是,要按照上述财税政策的总体改革方向和内容要求,积极争取国家财税政策和财力的支持,初步考虑有以下建议:
    1.努力争取国家的重大税制改革在京津冀先行先试。近中期国家税制改革要加快步伐。资源税改革在2012年已大幅提升了原油和天然气的资源税税率,现在的主要问题是煤炭资源税税率太低,已不适应形势需要,改革势在必行。目前的改革时机已成熟,因为煤价走低和电煤已经市场化。改革的主要内容是:从量征收改为从价征收、提高税率(如2-10%,地方自主决定),减少和归并收费,将资源税主要归属地方基层政府。开征环境税更加必要和紧迫,改革主要内容是将排污收费改为征税、适度提高税率、收入大头留给地方。碳税是应对气候变化、保护环境和转变经济发展方式的重要手段,征税对象主要是煤、油和天然气,税率大致以每吨二氧化碳征收10元人民币为宜。房产税对调控房地产发展和调节财产和收入差距具有重要作用,改革要点是:基本住房免税、超出部分累计征税、将评估值作为计税依据、低税率起步(如1%左右)、完全作为地方收入、立法和试点并行。京津冀当前的环境形势严峻程度高于全国,房地产调控的难度也高于全国,京津冀率先试行上述改革,对于实现环境保护目标和房地产调控目标,意义重大。
    2.积极争取地方债自主发行。地方债务“开正门、堵旁门”将是规范地方债务行为、化解地方债务风险的正确选择,也是开辟地方支持社会经济发展的重要资金渠道。近年来我国地方债自主发行经历了不断扩大试点的进程。今年北京已纳入试点,建议河北和天津也应做好预案和准备,争取明年纳入试点,为地方筹资开辟途径,积累经验。
    3.大力支持节能环保产业发展。节能环保是战略性新兴产业的重要组成部分,尤其是京津冀地区的重化工业特色明显,能耗和排污较高,推进节能环保发展的任务非常艰巨。因此,京津冀地方要利用财税政策支持节能环保,同时国家的相关政策和财力也要给予必要的扶持。目前对节能服务业发展已出台优惠财税政策,如减免税和实行投资抵免等。下一步要推进环境服务业发展,上述优惠政策应同样适用。此外,地方政府要调整财力分配结构、安排一定财力支持环保节能。
    4.要充分运用政府采购的政策性功能。这些年我国政府采购发展很快,2013年其规模已达1.3万亿,未来政府采购在财政支出的比重还会上升,采购范围还要进一步拓宽,即从主要侧重于物品采购向服务采购和工程采购拓展,还有一个大趋势是要重视和运用好政府采购的政策性功能,主要是做好三件事:即推进绿色采购、发展中小企业采购、发展科技创新采购。
    5.重视市场化思路,运用好PPP手段。未来京津冀经济发展、民生改善及环境保护,任务繁重,资金需求巨大,但政府财力又非常有限,资金供需矛盾突出。怎么办,要想办法重视市场化思路,运用社会资本,PPP就是一个值得重视的手段,对于筹集地方公共事业发展资金和化解地方债务,意义重大。
    6.京津冀要互帮互促,实现共赢。京津冀一体化中,一个重要方面是河北省的产业转型和环境保护。因此,河北省要主动提出需求,利用政策和市场化手段,善于和充分利用北京和天津的科技和人才优势。这是其它任何一个地区与河北无法比拟的。同时,北京和天津也应拿点钱,要明白支持了河北实际上等于支持了自己。

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